Escribe Pedro Francke
¿Cualquier negocio es bueno para el desarrollo? ¿Toda acumulación de riqueza que se haga en nuestro territorio debe ser aceptada y promovida? ¿No importa cual y como se haga?
Muchos negocios y empresas traen algunos inconvenientes. Unos más, otros menos. Un prostíbulo al lado de nuestra casa difícilmente nos gustaría. Tampoco un local para fiestas que ponga la música a todo volumen hasta las 6 de la mañana.
Algunos negocios de plano están prohibidos: no hay una tienda donde se vendan riñones, hígados o corazones. Tampoco donde se puedan comprar legalmente películas o fotos de sexo con niños (pedofilia). Otras empresas están reguladas: no podemos poner un letrero en la puerta de nuestra casa y decir que somos un banco y recibimos depósitos, ni podemos decir que somos doctores y recibir pacientes.
En todos estos casos, el Estado actúa para evitar aquellos negocios que traen más daños que beneficios, y para asegurarse en otros casos que los efectos perniciosos sean controlados.
La minería tiene algunos efectos perniciosos que saltan a la vista, como la contaminación ambiental o el desplazamiento de campesinos de sus tierras sin su consentimiento y sin una compensación económica justa. Pero puede generar otros problemas que son casi invisibles, como lo fue la propia contaminación ambiental durante siglos, tiempo en el que no fue considerada un problema hasta que los problemas empezaron a reventar en nuestra cara. Este artículo se orienta a discutir no los riesgos visibles, sino los invisibles, que por eso mismo suelen ser los más peligrosos.
I
La maldición de los recursos naturales
Una década atrás, dos economistas norteamericanos, Jeffrey Sachs y Andrew Warner, hicieron una investigación para ver qué factores influenciaban que unos países crecieran más que otros, e incluyeron como uno de los posibles factores, la cantidad de recursos naturales que tenían. Pensaban que, mientras más riqueza natural poseía un país, mejor podría irle a su economía. Pero resultó que era al revés, y esta sorpresa la llamaron la maldición de los recursos naturales". Algunos años después, Gavin y Hausman vieron si esta teoría se aplicaba en Latinoamérica: encontraron que efectivamente los países que tenían más minería tendían a crecer menos, y los que se basaban en la minería metálica, como el Perú, menos todavía.
Pero es una maldición de la que se pueda escapar. Botswana es un país cuya riqueza se basa en la explotación de diamantes y cobre, y es al mismo tiempo el país con mayor crecimiento económico de mundo entre 1960 y el 2000. Chile fue durante mucho tiempo un país cuyas exportaciones eran 50% cobre, al punto que se decía que el cobre era "el salario de Chile", y ha logrado también un importante despegue económico (aunque con mucha desigualdad). Pero en muchos otros lugares la explotación de recursos naturales como la minería y el petróleo, no han llevado al desarrollo. El Perú no es el único país minero poco desarrollado, ni posiblemente el peor: Nigeria, Angola, Chad o Sierra Leona en África comparten esta triste situación. Los estudiosos han identificado a nivel mundial las posibles causas por las cuales la mayoría de países mineros crece menos que el resto, que son los riesgos que debemos controlar si queremos que nuestra minería sea un factor de desarrollo y no de subdesarrollo.
II
Los Efectos Negativos de la Minaría
La minería peruana (incluyendo la actividad petrolera y gasífera) tiene características por las que se le ha llamado de enclave, porque no tiene mayores efectos positivos sobre el desarrollo productivo y tecnológico nacional. Cuando un país tiene, por ejemplo, una industria automotriz, esta industria tiene que comprar muchas piezas: motores, carburadores, frenos, bujías, pistones, amortiguadores, etc. Tiene también que usar muchos ingenieros y técnicos, que aprenden mientras trabajan, en lo que se ha llamado "aprender haciendo". Así, esta industria promueve el desarrollo de industrias que hagan todas esas piezas, y esas industrias a su vez pueden aplicar esa tecnología u otra parecida, a otras industrias: motos, mototaxis, ferrocarriles, lanchas, aviones, buses, tanques y muchas otras. Mediante estos dos efectos, la industria, así como sectores como los de la informática, tienen un amplio efecto sobre la economía. Eso sucede muy poco con la minería, que compra pocos insumos o materiales a otras industrias, cuyos equipos son importados y cuya tecnología se aplica muy difícilmente a otros sectores. Por ejemplo, una pala mecánica que carga 2 toneladas no usan muchos insumos y una planta concentradora es una tecnología que casi no se aplica a otra cosa. A pesar de que somos un país minero, las especialidad de ingeniería de minas no tiene muchos alumnos en las universidades peruanas.
Hay otra razón por la cual la minería, el gas y el petróleo tienden a generar poco desarrollo económico: tiene un límite natural, lo que no sucede con la industria. Una industria de carros en un país puede ampliarse y producir más y más, casi sin límites, si se dirige a la exportación. Al producir cantidades cada vez mayores, puede reducir cada vez más sus costos unitarios. Una mina no puede hacer eso: su producción está limitada y su productividad y costos está determinada por el yacimiento.
Por todo ello la minería no es muy buena para el crecimiento económico, pero eso no nos dice que pueda tener efectos negativos. Que otros sectores sean mejores no quiere decir que la minería haga daño, aún cuando pensando en una estrategia de desarrollo, es un señal de que no debe ser priorizada.
Pero si puede haber efectos negativos de un crecimiento acelerado de la minería sobre sectores industriales, mediante la llamada "enfermedad holandesa", conocida así porque se estudió por primera vez tras el descubrimiento y explotación de unos pozos de gas en Holanda en los años 70. Esta "enfermedad" se produce porque los yacimientos de minerales, petróleo o gas pueden traer muchas muchos dólares a la economía, haciendo que el tipo de cambio caiga, es decir, el dólar baje de precio. El problema es que cuando el precio del dólar cae, a la industria, a la agricultura de exportación, al turismo, a los que hacen software para vender internacionalmente, se les hace más difícil competir: las importaciones salen más baratas y vender en el exterior se hace más caro. Y justamente sufre la industria, aquella actividad que a largo plazo genera, como hemos visto, más dinamismo económico y más cambio tecnológico.
¿Qué hacer frente a estos riesgos? Tener una política que promueva a la industria y sectores dinámicos de los servicios, como los de la informática, mediante créditos, facilidades para la innovación tecnológica, protección del mercado interno y promoción de exportaciones. Para ello, se puede usar el dinero que nos otorga la explotación minera y de hidrocarburos. La ausencia de una política de este tipo en los últimos 15 años ha sido uno de los grandes pecados del neoliberalismo peruano. Chile y Botswana si han tenido esas políticas. Frente al problema del tipo de cambio que cae, políticas del Banco Central destinadas a evitar o controlar esa caída son muy importantes, como han hecho los países asiáticos en general. Esto se ha hecho en Perú en los últimos años, desde la gestión de Oscar Dancourt en el Banco Central, y ha estado muy bien.
III
El Incierto Curso del Precio de los Metales
Un segundo problema de los países que tienen una importante proporción de su producción y exportaciones vinculados a los minerales, es que los precios de estos suben y bajan con mucha fuerza en el mercado internacional. Hoy el cobre se vende en el mundo a 3,50 dólares la onza, pero hace pocos años no llegaba ni a la cuarta parte. Algo similar pasa con el zinc, el oro o el plomo. Esto puede ser bueno, ya que las empresas reciben más plata y pagan más impuestos y podrían más fácilmente reinvertir o aumentar salarios. Pero el problema es que estas alzas de precios no suelen durar, y al cabo de unos años los precios caen, a veces muy fuertemente. Otras veces, los yacimientos se agotan.
Para cualquiera es difícil adaptarse si un año ganamos 500 soles mensuales, al siguiente 3 mil soles mensuales, y cuando pensábamos que todo iba bien, regresamos a ganar 500 mensuales. Porque cuando ganamos 3 mil, gastamos en una serie de cosas que nos hacen la vida más amable…y luego es doloroso tener que renunciar a ellas cuando la plata ya no nos alcanza.
Peor puede pasar con los países. Cinco de las seis crisis económicas vividas por el Perú entre 1950 y 1990 se debieron a este tipo de problemas. La razón es que cuando nuestras exportaciones mineras o petroleras caen debido a la caída de los precios (o al agotamiento de los yacimientos), nuestra capacidad de importar también cae. Para que hayan menos importaciones, el consumo y la producción tienen que reducirse. Entre 1950 y 1990, ello llevó a agudas devaluaciones e inflaciones.
Otro serio problema tiene que ver con los ingresos y gastos del Estado. Cuando los precios de los minerales suben, las empresas mineras tienen más ganancias y por ello, pagan más impuestos. Cuando los dirigentes políticos ven que tienen más plata, están apuradísimos para gastarla, como hoy sucede con Alan García. El primer problema es que a menudo por gastar rápido se malgasta. Otro problema viene cuando los precios de los minerales caen y la recaudación de impuestos se reduce: entonces el estado, para equilibrar sus cuentas, si no quiere aumentar impuestos, tiene que paralizar obras de agua potable, carreteras o irrigaciones, cortar programas sociales o despedir personal. Este recorte del gasto del estado significa además menos venta para las empresas privadas que le venden directamente al estado o a sus empleados y pensionistas, y si las empresas privadas venden menos, tienen que reducir sus planillas. La situación económica se pone fea.
Cuando la situación económica se pone fea y el gobierno tiene que devaluar la moneda o recortar gastos, las protestas y conflictos sociales se multiplican y la situación política se hace inestable. En el pasado, para el Perú esto ha significado políticas económicas bamboleantes, como entre 1976-1978, 1988-90 y 1999-2000. Ante conflictos y políticas inciertas la inversión disminuye. Se genera un círculo vicioso que, en varias oportunidades nos ha hecho retroceder años y hasta décadas.
¿Se puede hacer algo? Claro. Varios países en el mundo, como Chile, han establecido "fondos de estabilización". El funcionamiento de estos fondos es bien simple: cuando los precios son altos, el estado guarda la plata en alguna inversión financiera muy segura en el exterior; cuando los precios bajan, retira esos ahorritos y los traen para gastarlos en el país. ¿Por qué no todos los países tienen eso? Porque nuestros dirigentes políticos no suelen pensar sino en el corto plazo, y si hay plata quieren gastarla ellos, para aumentar su popularidad, poder ser reelectos y ganarse algunas coimisiones. No quieren guardarla para que la gaste el siguiente. Los países exitosos han logrado remontar este cortoplacismo con acuerdos de largo plazo entre los diversos grupos políticos.
IV
Educación, Innovación y Rentismo Minero
Hay otra diferencia entre minería y la industria y otros sectores. Para hacer negocio en la minería o en el petróleo, lo más importante es tener el control sobre el recurso natural. Casi todo depende de que el yacimiento sea bueno y uno sea del propietario. La calidad no es importante: una onza de cobre es igual hoy que hace 20 años. En cambio, para hacer negocio con la industria, hay que estar siempre mejorando el producto y la tecnología: los carros de hoy son mucho mejores que hace 20 años.
Una mina no cambia demasiado su tecnología en 20 años, y mientras la ley del mineral (es decir su concentración en el subsuelo) sea alta, el negocio seguirá siendo rentable. Lo mismo con el petróleo: lo que importa en un yacimiento es que haya bastante petróleo y no esté demasiado profundo. En cambio, una empresa que fabrica carros no depende de la propiedad de un recurso, sino de estar siempre mejorando su calidad e inventando nuevas tecnologías para producir más barato. Si un fabricante de autos no hace mejoras en 20 años, quiebra: los consumidores queremos carros mejores y/o más baratos.
Por eso, el espíritu del empresario minero tiende a ser rentista: lo fundamental es apropiarse de los recursos naturales para poder quedarse con el elevado valor que pueden tener en el mercado internacional y pagar lo menos posible de impuestos al estado. El espíritu del industrial puede más probablemente ser innovador: lo importante es estar siempre mejorando su productividad y su calidad.
Cuando en una sociedad predominan empresarios rentistas, hay poca innovación y poco avance tecnológico en el conjunto de la economía. Es lo que pasa en el Perú. Y cuando hay poca innovación y avance tecnológico, el crecimiento económico y el desarrollo es menor: la economía nacional se queda estancada en la explotación de recursos naturales y no avanza hacia productos novedosos y tecnología de punta.
Además, debido a que la innovación y el avance tecnológico no son importantes para los empresarios rentistas, la educación tampoco lo es. Para la minería, solo hacen falta unos pocos ingenieros y obreros semi-calificados. No hace falta investigación ni un número importante de ingenieros y técnicos. En ese contexto, a los empresarios y a los Estados que ellos influencia, les importa poco lo que pasa con las universidades y la investigación.
En sectores más dinámicos, industriales y otros, como los empresarios requieren un mayor numero de ingenieros y técnicos, y en un nivel más avanzado requieren investigación para la innovación, tienen que vincularse con universidades y centros de investigación, y como grupo tienen que promover que el país tenga una buena política de educación superior e investigación aplicada.
La solución a estos problemas es un Estado que se sobreponga a las limitaciones de una clase empresarial rentista, y que apueste por un desarrollo tecnológico, con apoyo a la industria, a la educación superior, a las ingenierías y a la investigación e innovación tecnológica.
V
Minería y Desarrollo Institucional
Uno de los grandes problemas del desarrollo peruano es que tenemos un Estado que no ha velado por el interés de las mayorías nacionales. Quienes han dirigido el Estado peruano, hayan sido políticos de partidos organizados o caudillos militares, han actuado como si el estado fuera suyo y no como servidores públicos. Nuestra herencia colonial está muy vinculada a este problema, ya que los españoles dirigían al Estado precisamente con esa idea, de aprovecharse lo más posible a partir de su dominio desde el estado virreinal.
El predominio de un sector empresarial rentista proveniente de la minería, refuerza ese comportamiento de aprovechamiento en beneficio propio. La minería ya fue esencial en el modelo económico colonial, precisamente como el medio a través del cual los españoles podían llevarse nuestras riquezas naturales en su beneficio. Posteriormente, hasta hoy, los empresarios mineros rentistas buscan una conexión estrecha con los gobernantes para que éstos defiendan que se apropien de las riquezas naturales y les cobren pocos impuestos. Consecuentemente, promueven que los gobernantes funcionen protegiendo el beneficio de unos pocos grupos empresariales y obteniendo de ello beneficios poco transparentes. Nuestra economía, básicamente minera, sustentada bajo la apropiación privada de riquezas naturales que pertenecen a la nación, ha promovido por contagio un estado que opera de la misma manera: con ministros y funcionarios orientados a aprovecharse para si mismos de un poder estatal que debiera utilizarse en beneficio de la colectividad.
Separar al estado del poder minero, lograr que los organismos públicos operen en forma autónoma de este poder económico e impedir sus influencias ocultas mediante una amplia transparencia, son los fundamentos para resolver este serio problema político que la minería rentista ha generado en el Perú.
VI
Minería, Desigualdad y Exclusión
El predominio de la minería rentista genera una gran concentración de la riqueza. Unas pocas empresas, la mayoría extranjeras y de apenas una docena de familias peruanas, se apropian de la riqueza de nuestros recursos naturales. El empleo generado no alcanza ni al 1% de la fuerza laboral peruana. Los problemas que trae la minería de contaminación ambiental, empeoramiento de la salud de la población y desalojo de campesinos de sus tierras, agrava la situación de pobreza. Los impuestos que paga esta minería no alcanzan a sustentar una educación, salud o seguridad social decentes. La expresión más clara a este problema es que no hay "chorreo" y el crecimiento económico no logra un efecto apreciable de reducción de la pobreza.
La extrema desigualdad económica se traduce a su vez en extrema desigualdad social y política. La exclusión social se reproduce porque la mayoría de los peruanos no puede acceder a empleos decentes. El acceso a derechos básicos en el Perú está marcado por la desigualdad y la pobreza: los pobres están en marcada desventaja en juicios o en el trato con la policía y sus posibilidades reales de expresarse mediante los medios de comunicación masiva son casi nulos, ya que éstos están dominados por quienes concentran la riqueza. La desigualdad económica hace que unos pocos puedan financiar grandes campañas electorales para que luego los presidentes electos defiendan sus privilegios y riquezas.
Resolver el tema de la desigualdad favorecida por la minería rentista pasa por que el estado sea quien se apropie de esa riqueza y la utilice para financiar la educación, la salud y la seguridad social, en especial los más pobres. Esto debe ir reforzado por políticas para reducir la desigualdad en otros campos, como asegurar el acceso indiscriminado a la justicia, democratizar lo medios de comunicación masivos e implantar reglas claras que limiten el financiamiento de grandes empresas a los partidos y campañas electorales.
VI
¿Cómo Hacer para que la Minería produzca Desarrollo?
La minería puede ser buena para el desarrollo. Para ello, tiene que controlarse los efectos negativos que puede generar sobre su entorno inmediato: los problemas medioambientales y sociales sobre las comunidades y zonas aledañas. También es necesario que la riqueza generada por la minería sea distribuida con justicia, sobretodo bajo ordenamientos jurídicos como el nuestro, donde la riqueza del subsuelo pertenece a la Nación y no es privada.
Pero además de eso, la minería puede generar otros efectos negativos de orden económico, social y político, que son menos visibles. Muchas veces son esos otros efectos, los que permiten que se mantengan explotaciones mineras contaminadoras, socialmente disruptivas y concentradoras de ingresos. Como hemos mostrado, no son pocos los problemas, y sólo un Estado fuerte, promotor del desarrollo y defensor del interés público, sustentado en una democracia de base amplia, puede hacerles frente.
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