Ambiente, economía y debate político

Mar, 08/03/2011 - 05:00

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Por José de Echave
Especialista en minería

No hace mucho el Banco Mundial presentaba un informe en el que señalaba que el costo de la degradación ambiental en el Perú equivalía al 3.9% del Producto Bruto Interno. ¿Cuánto le cuestan al país los conflictos ambientales? ¿Cuánto nos ha costado el colapso de los relaves mineros de Caudalosa Chica en los ríos de Huancavelica o los años de contaminación del Corrientes, Pastaza o el Marañón por las petroleras? ¿Cuánto nos cuesta Madre de Dios o La Oroya y los daños a la salud ocasionados por Doe Run? ¿Cuánto nos cuestan los cinco mil pasivos ambientales mineros regados por el país?

Cualquier propuesta seria de gobierno debería partir de la premisa que la gestión ambiental es una estrategia central para generar desarrollo. Sin embargo, uno de los balances más negativos de los últimos gobiernos tiene que ver precisamente con lo ambiental, y por lo que vienen presentando los actuales candidatos no hay muchas razones para ser optimista sobre lo que pasará en los próximos cinco años.

Pese a que la política ambiental en nuestro país es relativamente nueva, no solo no termina de consolidarse sino que muestra una peligrosa tendencia de retroceso: un buen ejemplo son los recientes decretos de urgencia que intentaron favorecer proyectos de inversión flexibilizando requisitos ambientales. Este hecho muestra que la política ambiental  sigue siendo vista como un obstáculo para la inversión y que se pretende pasar por encima de los procedimientos establecidos.

De nada ha servido crear un Ministerio del Ambiente con facultades recortadas, sin recursos ni  respaldo político. Una de las críticas a la gestión del ministro Brack es precisamente el haberse prestado al juego de un gobierno que carece de sensibilidad en el tema y su falta de decisión para liderar la política ambiental que el país requiere con urgencia. 

Se necesita un giro de 180°. El propio Banco Mundial reconoce que las políticas que se siguen en el Perú han tenido como efecto el debilitamiento de las normas ambientales. Debemos desarrollar y no recortar la política ambiental. Algunas pistas: necesitamos terminar de construir una verdadera autoridad ambiental autónoma que recupere credibilidad y que asegure la supervisión e implementación de instrumentos rigurosos para la protección ambiental.

Se necesita abordar con urgencia el tema del agua que se ha convertido en una fuente de serios conflictos entre regiones: los recursos hídricos con los que cuenta el país no son bien utilizados ni se distribuyen adecuadamente. Además, en el tema del agua debemos abordar dos problemas graves: la disminución alarmante del recurso y su contaminación.    

Una nueva gestión ambiental implica el fortalecimiento de las capacidades de prevención de impactos, más aún en un escenario de cambio climático; necesitamos evaluaciones ambientales rigurosas; límites máximos permisibles de emisiones que se actualicen a los mejores estándares internacionales; que se implementen los instrumentos de ordenamiento territorial y zonificación económica y ecológica.

Una política ambiental seria logrará, entre otras cosas, atraer inversión responsable que un país serio necesita. La otra inversión, la que no acepte someterse a los criterios de certificación ambiental, no la necesitamos. Miremos el ejemplo de La Oroya y el caso Doe Run, para darnos cuenta de los riesgos que debemos evitar. Una verdadera  política ambiental es la mejor garantía de desarrollo eco

José de Echave

El pasado mes de diciembre, el oro batió un récord histórico al cotizarse por encima de los US$ 1,425 dólares la onza, continuando una tendencia al alza: el año 2010 la cotización del oro aumentó un 25% en relación al 2009.

La crisis, los ajustes que se siguen haciendo en las economías de la zona euro, las fluctuaciones del  dólar, las presiones inflacionarias, la guerra de divisas, entre otros factores, han ayudado a perfilar al oro como el más seguro valor de refugio para los inversionistas. La ecuación parece ser la misma: mientras los fundamentos de la economía mundial se degradan, el oro se hace más fuerte.

Las proyecciones para este año siguen al alza, pese a que la demanda del sector de fabricación de joyas ha retrocedido en un 23%. Cabe recordar que la estructura del consumo mundial del oro sigue siendo predominantemente joyería (por encima del 50%), seguida de piezas y monedas (13%); aplicaciones industriales (11%); inversiones (7%), otros usos (18%).

Luego de tres años de declive, la producción de oro en el mundo aumentó el  2009 a 2,553 toneladas. China mantiene desde hace tres años el primer lugar como país productor, con 320 toneladas de oro producidas. Australia ocupa el segundo lugar con 268 toneladas; Sudáfrica y Estados Unidos se disputan el tercer lugar con alrededor de 200 toneladas por país y el Perú ocupa el quinto lugar, superando apenas a Rusia, con una producción de 178 toneladas.

Por el lado del consumo mundial, China también ocupa el primer lugar (432 toneladas), luego de desplazar a la India, que hasta hace poco era el indiscutible número uno del consumo mundial de oro. Al parecer, los precios elevados han impactado en la demanda de la India, principalmente orientada al rubro de joyería. Finalmente, China también aparece como el país que ha incrementado sus reservas estratégicas: de 400 toneladas el año 2003 a 1,054 toneladas en 2009.

¿Y cómo estamos por casa? Un primer dato muestra que la producción de oro está fuertemente concentrada. Tres empresas dan cuenta del 55% de la producción nacional: Yanacocha representa el 28% de la producción nacional, seguida de Barrick Misquichilca (20%), Buenaventura (7%).

Lo cierto es que el boom del oro que se inició en la década del 90, con la entrada en producción de Yanacocha, Pierina y otras operaciones, ha venido decayendo en los últimos años: el 2005 alcanzamos un pico de 206 toneladas de oro, para luego caer a 166 toneladas el 2007, manteniéndonos en las 178 toneladas en los últimos años. 

Pese a la caída de la producción y debido al factor precio, el oro ha venido disputándole al cobre el primer lugar de las exportaciones mineras: el 2009 las exportaciones auríferas alcanzaron los US$ 6,802 millones y hasta noviembre 2010 suman US$ 6,986 millones.

¿Qué hacer? Aparentemente se presentan dos caminos. Uno que anuncia proyectos mineros por 41 mil millones de dólares, que deben ser sacados adelante como si no ocurriese nada en el país y los conflictos mineros fuesen de otro planeta. El segundo, que propone una estrategia nacional de desarrollo que incluye la minería, pero que toma en cuenta temas claves como el agua, la agenda integral ambiental, los derechos de las comunidades y el ordenamiento del territorio. Todo indica que sólo así el país podrá  aprovechar de manera responsable los recursos mineros en una coyuntura favorable como la actual.

Escribe: José De Echave

En su libro Economía de los Recursos Naturales, Gilles Rotillon afirma que se pueden distinguir dos períodos en el análisis económico sobre la utilización de los recursos naturales por el hombre. El primer momento coincide casi con la propia aparición de la economía como disciplina y tiene a la base la preocupación por el agotamiento de los recursos naturales y sus efectos en el crecimiento económico. Ricardo veía en la baja progresiva de la calidad productiva de las tierras, la causa del estancamiento del crecimiento económico. El mismo análisis se hacía sobre el carbón y otros recursos. 

Un segundo momento es cuando la reflexión económica comienza a apuntar a los efectos de la expansión de la producción, el consumo y sus impactos irreversibles  en la degradación del planeta. Mucho se ha escrito sobre economía y ecología en las dos últimas décadas, sobre las causas de la degradación y la necesidad que los diagnósticos se conviertan en políticas públicas globales.

Lo cierto es que cada vez es más difícil sostener el concepto de crecimiento económico ilimitado, bajo los cánones actuales. Antes de la crisis de finales de 2008 y sobre todo ahora se debate en todo el planeta, en la academia y en la clase política, sobre el tema del decrecimiento. Serge Latouche, el economista y politólogo francés, señala que la idea del decrecimiento tiene dos orígenes: la toma de conciencia sobre la crisis ecológica y por otro lado la crítica a los que confunden crecimiento con desarrollo.

Este debate no solamente es teoría pura; también está presente en las demandas que se levantan en los conflictos sociales que se desarrollan en diferentes partes del planeta y hasta en iniciativas de políticas públicas. Iniciativas como la del Yasuní en Ecuador, la ley de protección de glaciares en Argentina, las recientes decisiones tomadas en Costa Rica que prohíben la minería de oro a cielo abierto, entre otras, van en la misma línea.  

El desafío es construir equilibrios y cubrir los evidentes déficits de regulación pública que cada día son más notorios. John Ruggie, profesor de Harvard y representante del Secretario General de las Naciones Unidas, habla de brechas de gobernabilidad. Las brechas de gobernabilidad, según Ruggie, se producen cuando los actores económicos (estados, empresas //inversiones) pretenden ir más allá de la capacidad que tiene la sociedad de controlar y regular esas inversiones en función del bien común.

En nuestro país, los pobladores de Islay, Conococha, Huancabamba y Ayavaca, curiosamente (o quizás no tanto), están conectados desde su realidad concreta con este tipo de reflexión que se viene dando en el mundo. En cambio nuestros gobernantes y por ejemplo las empresas extractivas creen -o nos quieren hacer creer- que el Perú y el planeta continúan en la década del 50 del siglo pasado.

¿Cómo abordar estos temas en un país como el nuestro con tantas necesidades por atender? En primer lugar, colocándolos en la agenda pública y abordándolos seriamente. La pista central es la de construir equilibrios entre lógicas productivas, regulaciones ambientales y respeto a los derechos de las poblaciones. El próximo escenario electoral es una oportunidad para hacerlo.  

José De Echave

Se anuncia más de 40 mil millones de dólares de inversiones en nuevos proyectos mineros. Sin embargo, la danza de cifras que se anuncia no permite observar algunas tendencias que deben ser tomadas en cuenta.

Como se puede apreciar en el siguiente gráfico, desde hace un tiempo el ritmo de expansión del PBI de la minería metálica ha disminuido notablemente. Es más, el año pasado este indicador fue negativo por primera vez en 20 años (-1-4%), situación que se mantiene en lo que va del 2010 (-1.81).

Fuente: INEI - Elaboración: CooperAccion

Metales como el oro, plomo, hierro, estaño y molibdeno, registran caídas significativas en los últimos años. Por su importancia, lo más notable es la caída de la producción del oro: entre el 2005 y el 2009 la reducción es de más del 12%.

¿Qué está pasando? Hoy en día, un número importante de proyectos mineros enfrentan fuertes resistencias de las poblaciones. Ahora bien, los conflictos en torno a la minería pueden ser leídos como causa o como consecuencia. Para las empresas, los conflictos son vistos principalmente como la causa del estancamiento de los ritmos de crecimiento de la actividad minera. Sin embargo, no estaría demás que también puedan ser leídos como consecuencia de algo no viene funcionando adecuadamente, de los serios problemas en el marco de la regulación y en la institucionalidad que está vinculada a este sector.

¿Es posible pensar en una nueva etapa de expansión minera como la que se vivió en la década de 1990, sin cambios sustantivos en las reglas de juego? Creemos que no, salvo que se pretenda imponer los proyectos de manera vertical lo que generará mayores conflictos.

Más bien, en este contexto cabe hablar de prudencia y de la necesidad de retomar algunos puntos pendientes de la agenda minera, sobre todo los aspectos sociales y ambientales, que aparentemente no resistirán una nueva expansión minera sin mecanismos efectivos de regulación y control; sin instrumentos reales de participación ciudadana; sin que las empresas paguen todos los impuestos y prestaciones que deberían pagar; sin un Estado que esté presente y sin una agenda que la vincule de manera clara y efectiva al desarrollo en las zonas donde se implanta. Estos son algunos de los temas pendientes que aparecen en la agenda minera en nuestro país y que deben ser abordados con urgencia.

Investigador de CooperAccion.

Por José de Echave

Cada vez un mayor número de países con actividad minera en el mundo opta por gravar a sus empresas para aumentar sus recaudaciones en un contexto en el que las sobreganancias caracterizan al sector.

Si bien los ejemplos recientes apuntan a Australia, Rusia y Chile, no se debe olvidar que en 1980 en los Estados Unidos se aprobó un impuesto a las sobreganancias a las compañías petroleras (crude oil windfall profit tax), en una coyuntura caracterizada por el incremento en el precio del petróleo. El impuesto se aprobó bajo la administración Carter, pero estuvo vigente durante dos periodos republicanos que le siguieron y permitió recaudar US$ 80 mil millones.

El Perú comienza a ser uno de los pocos países con una actividad minera importante que mantiene su política tributaria casi intacta, sin afectar los enormes ingresos que vienen obteniendo las empresas.

¿Por qué se necesitan ajustes? Aparte de las sobreganancias, en los últimos dos años la recaudación de países que dependen de los ingresos que genera la minería ha caído: la presión tributaria en Chile pasó de 18.5% en el 2008 a 14.6% en el 2009, y en el caso del Perú, luego del estallido de la crisis a finales del 2008, la presión tributaria pasó de 15.6% en el 2008 a 13.8% en el 2009.

Según el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, durante el 2009, Chile y Perú fueron los países de la región más afectados en la recaudación del Impuesto sobre la Renta.

Mientras que en Chile se han presentado propuestas concretas para generar mayores ingresos del sector minero y así cubrir, por ejemplo, los enormes gastos que necesitan para la reconstrucción de las zonas devastadas por el terremoto, en el Perú las empresas mineras se resisten a que esta posibilidad siquiera sea debatida.

Además, como se sabe, las empresas mineras en el Perú no pagan todos los impuestos o contraprestaciones que les corresponde, debido a una serie de beneficios tributarios y convenios de estabilidad que mantienen.

Es clave para el país establecer una política fiscal y tributaria de mediano y largo plazo, orientada a que las actividades productivas paguen los impuestos que les corresponden. Esto les conviene al país y, por supuesto, a las empresas mineras.

El tributario aparece como un tema que debe ser abordado con urgencia: expertos en la materia recomiendan reducir el carácter regresivo del sistema tributario en el Perú y comenzar por gravar las sobreganancias mineras.

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Por José de Echave
Director ejecutivo de cooperacción

Lo ocurrido en las dos últimas semanas en torno al tema de Doe Run deja un clima tan cargado que puede terminar contaminándonos como ocurre con el aire que respiran todos los días los pobladores de La Oroya. Aquí algunos temas a título de lecciones:

-Ha sido saludable que el Estado no comprometa los recursos de todos los peruanos para salvar a una empresa que desde que llegó al país no ha hecho otra cosa que incumplir con sus obligaciones. La salida, que implica un crédito privado de varios bancos y empresas mineras, no solamente permite salvar el complejo de un colapso inminente sino que sugiere posibles alternativas para un futuro inmediato, ante la evidente falta de capacidad y compromiso de Doe Run.

-De esta crisis debe quedar claro que no es lo mismo buscar salvar el complejo metalúrgico y los empleos en La Oroya que salvar a Doe Run. Esta empresa no es sinónimo del complejo, de los intereses de los trabajadores ni de la población de La Oroya. Al contrario, su presencia perjudica el futuro de dicha ciudad.  

-En aras de una mayor transparencia, sería saludable que el Ministerio de Energía y Minas informe sobre la situación actual del fideicomiso. No debemos olvidar que la resolución ministerial 257/2006-MEM-DGM obligó a Doe Run a suscribir un fideicomiso, mediante escritura pública, con el entonces Banco Wiesse Sudameris. Dicho contrato debía cubrir “el 100% de todas las obligaciones dispuestas” en un informe que sustentaba la resolución (artículo 2).

-Además, en el artículo 5 de la misma resolución, se señalaba que, en un plazo de 30 días calendario, Doe Run Perú debía constituir y presentar “una Carta Fianza, solidaria, incondicionada, irrevocable y de realización automática a simple solicitud escrita del Ministerio de Energía y Minas, por el monto de US$ 28’641,094, equivalente al 20% del costo del proyecto prorrogado Plantas de Ácido Sulfúrico” del complejo de La Oroya. ¿Cómo están estos instrumentos y cómo están siendo gestionados? Se necesita un informe claro e integral al respecto y sería ideal que como parte de la negociación la empresa se adhiera a la Iniciativa de Transparencia Financiera (EITI por sus siglas en inglés) como lo han hecho otras empresas del sector. 

-Como consecuencia de toda esta crisis queda un saldo negativo para la población y la salud de La Oroya: un nuevo anuncio de ampliación del programa de inversiones ambientales (PAMA). ¿Cuántas veces más se  beneficiará a Doe Run con una ampliación del plazo del PAMA? ¿Esta es la última? Cabe recordar que lo mismo se dijo el 2006 cuando se le amplió el PAMA: la resolución ministerial 257/2006-MEM-DGM señalaba que: “Doe Run deberá cumplir con el proyecto Plantas de Ácido Sulfúrico en los plazos perentorios e improrrogables que se señalan en el anexo de la presente resolución ministerial” (artículo 1).

-No se da un buen mensaje con esta decisión. El Ministerio de Energía y Minas no ha cumplido su parte: fiscalizar. La Dirección General de Minería debió “disponer la realización de acciones de fiscalización continua”, “la cual evaluará trimestralmente el cumplimiento de las medidas y actividades establecidas para la construcción de las Plantas de Ácido Sulfúrico del Complejo Metalúrgico de La Oroya” (artículo 8). Si la empresa no cumplía, en el mismo artículo se señalaba que se debían “aplicar las sanciones correspondientes”. El ministerio se durmió y recién ahora nos enteramos de que la planta apenas tiene un avance del 50%. No ha sido la paralización de las dos últimas semanas lo que explica el retraso, como se ha señalado.

¿Sacaremos las lecciones en esta ocasión? Las autoridades correspondientes tienen la palabra y la sociedad civil deberá estar vigilante.

MEDIO AMBIENTE O AMBIENTE ENTERO

José De Echave

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El presidente García acaba de anunciar la creación de un Ministerio del Medio Ambiente. Como justificación central de la propuesta ha señalado que se busca honrar compromisos internacionales, como los del Tratado de Libre Comercio. Al parecer también han pesado las exigencias planteadas por el BID para el préstamo de US$ 800 millones para Camisea II.

Curiosa manera de tomar una decisión tan importante. En el tema ambiental, la agenda interna había puesto en debate la necesidad de reforzar el sistema nacional de gestión ambiental. Los informes regulares de la Defensoría del Pueblo nos recordaban que la principal fuente de conflictos sociales en el país proviene de temas ambientales. Igualmente, desde hace tiempo un puñado de organizaciones sociales y no gubernamentales, al lado de la persistente labor de la Defensoría del Pueblo, habían planteado la creación de una autoridad ambiental autónoma, a lo que se habían opuesto, con la misma persistencia, destacados miembros del Ejecutivo, entre ellos el propio Presidente del Consejo de Ministros.

Por ello será de vital importancia que se den los pasos adecuados para configurar la autoridad ambiental que se necesita; recogiendo las mejores experiencias internacionales y tomando en cuenta la opinión de los que en el país han venido trabajando esta problemática. Algunas pistas: es importante que la nueva autoridad ambiental esté dotada de la más alta jerarquía política, para que pueda asumir funciones de fiscalización, prevención de impactos y control de las actividades vinculadas a los distintos sectores productivos. Además, una propuesta de nueva autoridad ambiental, se deberá sustentar en los principios de transectorialidad, descentralización, prevención, participación ciudadana, transparencia, internalización de costos e innovación administrativa y de funcionamiento.

Un tema que también deberá ser abordado por la nueva autoridad es la adecuación de los límites máximos permisibles de la legislación peruana a los estándares internacionales de emisiones contaminantes para proteger de manera efectiva a las poblaciones y el ambiente en general. En general, los límites máximos permisibles fijados por las leyes peruanas están todavía muy lejos de los estándares internacionales y son demasiado permisivos. También están allí, como mudos testigos y sin resolver, los pasivos ambientales a lo largo y ancho del país y las denominadas zonas ambientalmente críticas.

Quizás uno de los mayores aportes del proceso que está por comenzar será precisamente informar y sensibilizar a la opinión pública y a nuestras autoridades sobre una problemática que ha comenzado a pasarnos factura. Debemos concordar que una política efectiva de defensa del medio ambiente es una necesidad de primer orden para el Perú y de ninguna manera es un lujo del primer mundo como algunos quieren presentar. Las inversiones que necesita el país no tienen porqué ahuyentarse con un marco legal ambiental riguroso; y las que se ahuyenten son las que no se necesitan, ni acá ni en ninguna parte del mundo.