Los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Aplicando una Lupa
Escriben Edgar Salgado y Omar Narrea

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A nadie le importa

(...)

ni a la Mitsubishi

ni a la Chevrolet

Juan Luis Guerra

La Declaración del Milenio, aprobada por los países pertenecientes a las Naciones Unidas en el 2000, estableció un conjunto de objetivos de desarrollo interconectados en una agenda global. Éstos fueron designados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), y sintetizan las metas cuantitativas e indicadores que deben ser alcanzados para el año 2015, tomando como referencia 1990. Hay ocho ODM, que están asociados a 18 metas y 48 indicadores de tipo cuantitativo. Con ellos la Comunidad internacional refleja que los temas relacionados al desarrollo dejan de ser parte de un discurso gaseoso y se establecen como puntos concretos a resolver.

Objetivos de Desarrollo del Milenio
ODM 1:	Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
ODM 2:	Lograr la educación primaria universal.
ODM 3:	Promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer.
ODM 4:	Reducir la mortalidad en la infancia.
ODM 5:	Mejorar la salud materna.
ODM 6:	Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades.
ODM 7:	Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
ODM 8:	Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

A pesar de sus irreprochables buenas intenciones, ¿qué justifica la existencia de los ODM?, y en particular ¿Qué representan para nuestro país? Ciertamente, el hecho escapa a la retórica política para insertarse en el campo económico.

Una clase de microeconomía de los primeros ciclos pretenderá que el alumno entienda al mercado no como un ente autómata que resuelve solo sus problemas, sino uno que exhibe fallas y que justamente da pie a preguntarse el por qué de ello, y qué hacer[1]. La teoría económica presupone que el mercado puede funcionar perfectamente bajo ciertas condiciones que no necesariamente resultan verosímiles, pero que sí buscan aproximar la realidad. El comportamiento maximizador de los agentes constituye el eje sobre el que se desenvuelve la teoría económica moderna. Salvando las diferencias ideológicas, se puede aceptar esta premisa simplificadora con el objetivo de entender la justificación de los ODM.

Un inversionista, para intervenir en el mercado y tomar decisiones, considerará el costo de oportunidad del capital, la evolución de los precios de productos relacionados a lo que haga, la inflación, y todo tipo de expectativas acerca del mercado. Bajo la premisa del párrafo anterior, el comportamiento maximizador, por qué ha de interesarle que en Chuschi haya tal cantidad de pobres[2], o que las niñas de Cerro de Pasco tengan menos acceso a la educación primaria, o que en Huancavelica 108 de cada mil niños no pueda pasar más allá de su quinto cumpleaños.

Dejando de lado las conjeturas acerca de una naturaleza inmoral del empresario, de una falta de responsabilidad social, se puede argumentar que esto constituye una falla de mercado. Como sugiere la teoría más antigua, la maximización del bienestar de cada individuo llevará a la maximización del bienestar de la economía. Cómo entender, entonces, la no maximización de los habitantes de Chuschi, Cerro de Pasco y Huancavelica. Nada más que una falla de mercado. Estamos lejos del mundo donde todos maximizan, sin que ello signifique una necesidad de cambiar de manera radical el patrón económico imperante. Se trata, más bien, de corregir fallas de mercado.

De esta manera, en primera instancia, se puede entender la proclamación de los ODM como una acción que busca corregir las fallas que presenta el mercado. Si al inversionista le puede interesar poco lo que suceda en las ciudades mencionadas, el Estado es quien asume la tarea de reparar las fallas del mercado. Y no se trata de un punto de vista que proclame el intervensionismo a discreción, sino que va de la mano con la idea de que el mercado funciona, con sus fallas, y se requiere del Estado como ente regulador y corrector.

Situación Actual de los ODM

Establecido el punto de vista acerca de la naturaleza económica de los ODM, se puede hacer un examen sobre su estado actual, y lo que se busca para el 2015. Con ello podremos aplicar la lupa para el caso peruano. La tabla 2 muestra algunos ODM para el Perú y metas seleccionadas.

Tabla 2 Indicadores ODM para Peru	1991	Año Base (2003)	2015 (Meta)
ODM 1: People living on less than $1 (PPP) a day (% of population)	6.6	2.91	3.3
ODM 1: People living on less than $2 (PPP) a day (% of population)	26.1	18.53	13.0
ODM 1: Critical poverty (% of population)	54.5	54.48	27.3
ODM 1: Extreme poverty (% of population)	23.0	21.3	11.5
ODM 2: Primary completion rate (% of students who reached fifth degree at age twelve)	22.7	37.7	100
ODM 2: Primary completion rate (% of all students between 11 and 17 year who have reached fifth grade)	75.1	84.1 /1	100
ODM 3: Gender inequality: gross and net enrolment in primary education (boys to girls)	98.54	97.13	100
ODM 3: Gender inequality: gross and net enrolment in secondary education (boys to girls)	94.47	90.14	100
ODM 4: Under-five mortality rate (per 1,000 births)	81	47 /2	27
ODM 5: Maternal mortality (per 100,000 born children alive)	265	185/2	60
ODM 7a: Access to an improved water source (% of population)	63	69.7	88
ODM 7b: Access to improved sanitation facilities (% of population)	54	57.6	78
/1 2002
/2 2000
Sources: ENAHO 2003-IV, ENAHO 2002-IV, ENNIV 1991, ENDES 2000.

Como se puede apreciar, la meta de nivel de pobreza por debajo de la línea de $1 diario, prácticamente ha sido alcanzada. Sin embargo, no pasa lo mismo con los otros indicadores de incidencia de pobreza y el resto de los ODM cuantificables. Lo que deja un amplio campo de acción para el Estado en su función de corregir las fallas del mercado. Probablemente, dadas las tendencias actuales, la meta de reducir a la mitad el porcentaje de pobres extremos sea obtenible, aunque no en todas las regiones y demás ODM (ver tabla 3), evidenciando la necesidad de implementar políticas específicas para hacer frente a los ODM.

Tabla 3. Diferencia de Objetivos

ODM seleccionados
Indicador	2002	2015*	Meta para 2015	Déficit proyectado
Muertes antes de los 5 años	10.5	8.6	4.2	4.4
Población sin acceso a agua potable	1,036.6	525.2	315.3	209.9
Población viviendo por debajo de la línea de $1 diario	1,072.0	826.7	446.8	379.9
Niños no matriculados en la escuela	109.9	45.7	0.0	46.7
Fuente: PNUD, en Economist (2005b)
* Tendencia actual

Dado que los ODM están dentro de la esfera económica, puede pensarse que lo que se necesita es conseguir tasas de crecimiento espectaculares y problema resuelto. Nada más alejado de la misión de un economista. Si existen tales niveles de pobreza o de mortalidad infantil, ello significa que existe también un problema dentro de la estructura de la economía que permite tales resultados. Si se confía únicamente en el crecimiento del PBI, como medio de obtención de los ODM puede que los resultados no lleguen al sitial esperado, pues, de alguna manera se crece más, pero los problemas estructurales persisten, ocasionando que dicha variación de producto no se materialice.

Sobre esto último, los ejercicios de investigación (Beltrán et. al., 2004a, 2005) han sido coherentes. Sobre la base de 12 indicadores analizados, el mantenerse con una tasa de crecimiento de 3% hasta el año 2015 significaría alcanzar la meta para sólo 2 indicadores: reducir la desigualdad entre niños y niñas que cursan algún grado de primaria o secundaria. Si se considera un escenario más optimista, pasar a una tasa de crecimiento de 5%, el aporte marginal es de solo una meta más alcanzada: tasa de conclusión neta primaria. Si a este escenario se le suma la aplicación de una política de redistribución de los ingresos se logra alcanzar una meta más: reducción de la incidencia de la pobreza. Solamente con la aplicación de políticas sociales específicas se alcanzan los valores esperados para las 12 metas.

Examinando más a fondo el tema de la pobreza extrema, eventualmente, un crecimiento de 5% permite obtener la meta de reducir la incidencia de pobreza extrema. La tabla 4 muestra los principales resultados de la simulación.

Tabla 4. Simulaciones 2002-2015, línea de pobreza extrema nacional, meta de incidencia al 2015: 11.5%

	Resultados al 2015	Tasas de crecimiento global anual
		3%	5%	7%
Sin redistribución	Incidencia de Pobreza (%)	18.0	10.9	5.9
	Brecha de Pobreza (%)	5.23	2.82	1.37
Con redistribución	Aumento / Disminución del coeficiente de Gini necesario hasta el 2015 (%)	-8.3	1.0	8.0
	Coeficiente de Gini	0.43	0.47	0.50
	Brecha de Pobreza (%)	2.2	3.2	4.3
	Participación del gasto del quintil inferior (%)	6.00	4.58	3.51

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2002, Instituto Nacional de Estadística e informática

Elaboración: CIUP

Una tasa de crecimiento espectacular de 7% reduce la incidencia de pobreza extrema en su versión monetaria, a 5.9% de la población. Sin embargo, el coeficiente de Ghini asociado a esa tasa de crecimiento crece 8%, (de 0.46 a 0.50), inclusive reduciendo la participación del quintil inferior en el consumo total a 3.51%. Como se mencionó líneas arriba, el solo crecimiento económico no puede ser coherente con lo que buscan los ODM.

Resultados similares se pueden encontrar en el trabajo de Lofgren, H. y Diaz-Bonilla, C. (2005). Ellos utilizan un modelo de equilibrio general computable para evaluar el impacto de políticas orientadas a los ODM versus crecimiento económico como única herramienta, en Etiopía.

Fig. 1: ODM 1: Porcentaje de la población viviendo

con $1 (PPP) por día o menos (%)

Fig. 2: ODM 2: Tasa de conclusión neta

en educación primaria (%)

En las figuras se muestra la evolución de dos indicadores seleccionados bajo tres escenarios: base, base con inversión en infraestructura y base con políticas orientadas a los ODM. Como se aprecia, y de manera similar al trabajo peruano, la reducción de la pobreza viene casi ligada al solo crecimiento económico, mientras que para otros indicadores es necesaria la intervención con políticas públicas. La figura 2 señala que es bastante significativa la evolución a favor de la educación bajo un escenario de políticas sociales orientadas a ese ODM en contraposición al hecho de mantenerse en el escenario base o mantenerse en el escenario base con inversión en infraestructura.

Lo que se puede concluir hasta este punto es que si bien el crecimiento económico ayuda, en sí mismo, no es la cura para todo. Esta conclusión adelantada es importante para entender la orientación que deben tener las políticas sociales dentro de un esquema de desarrollo.

Volviendo al caso peruano, el informe preparado por Casas y Yamada (2005) sugiere que si bien la pobreza extrema se redujo para los deciles más bajos de gasto, los indicadores de educación muestran un deterioro para el periodo 2001-2004: la tasa bruta de asistencia escolar de niños y niñas entre 13 y 16 años se ha mantenido inalterada en términos del 85%, pero se ha reducido significativamente en las familias en pobreza extrema (de 79.7% a 75.2%). Ciertamente, un diseñador de política puede reducir la pobreza simplemente otorgando transferencias a lo pobres más cercanos a la línea de pobreza y reducir el ratio para felicidad de los analistas poco acuciosos, mientras que los indicadores de educación no evolucionan satisfactoriamente. Cualquier modelo de crecimiento endógeno apreciaría más la evolución del capital humano antes que el rol de un gobierno ineficientemente gastador.

De ello se desprende una importante característica en la concepción de los ODM: se trata de un análisis integral que se refuerza endógenamente y no permite, en teoría, descuidar las bases de un crecimiento sostenido. En otras palabras, los ODM encierran una concepción amplia del desarrollo, pues es técnicamente imposible el avance hacia del cumplimiento de cada ODM sin ir de la mano de los otros.

¿Qué tan bien funciona el análisis ODM?

Los modelos que conciben los ODM parecen captar el hecho de que no sólo el crecimiento económico es suficiente para llegar a las metas, sugieren una combinación de políticas sectoriales y reducción de la desigualdad que permitan el propósito. Sin embargo, existen cuestiones que pueden suscitar controversia.

En primer lugar, la medición de los indicadores está muy ligada a los métodos objetivos, específicamente, los monetarios en términos absolutos. Ello podría devenir en que gran parte de los países pobres logren superar las líneas de pobreza, pero mantenerse bastante alejados en relación al bienestar de los países desarrollados. Esto es claro para el caso del ODM de pobreza.

Lo último señalado nos permite poner sobre el tapete el tema de la “utilización política” del cumplimiento de los indicadores. Como se sabe existen algunas metas más próximas a alcanzarse en un gobierno lo cual lo podría impulsar a centralizar todas sus fuerzas en pro de ello; al aplicar la lupa de los ODM, podríamos catalogar tal conducta como una abierta falta de compromiso no sólo por su oportunismo sino porque negligentemente causan distorsiones sobre las demás políticas sociales al restarle recursos.

Adicionalmente, restringir el cumplimiento de los ODM al cumplimiento “cuantitativo” de las metas podría generar efectos perversos sobre el devenir de las políticas sociales. Como se sabe, en la década pasada se han destinado anualmente aproximadamente US$2,000 millones para combatir la pobreza(Vásquez, Aramburu, Figueroa, Parodi, 2004) y los resultados han dejado mucho que desear. El consenso al que ha llegado la comunidad internacional sobre los ODM puede facilitar su financiamiento; no obstante, si no se revierte la ineficiencia de los programas sociales, se corre el riesgo de malgastar los recursos con el incumplimiento de los indicadores plateados, o con su cumplimiento “artificial” por medio de políticas específicas para sumar los números exigidos por los indicadores.

En segundo lugar, el análisis de política sectorial se percibe como incremento en el gasto de gobierno en forma de programa social, de manera que impacte en el ODM. Es decir, no establece un estudio acerca de la eficiencia de los actuales programas sociales y el efecto de su posible evolución sobre la consecución de las metas. Esto último se entiende de la siguiente manera: se estima una elasticidad del gasto social sobre la tasa de matricula de los niños entre 13 y 16 años. Esta elasticidad recoge las características del actual programa social del país, sus ineficiencias y su falta de incentivos. Con ésta elasticidad se simula la política de gasto que debe seguir el país en un periodo de años, sin considerar la inclusión de nuevos programas que mejoren dicha elasticidad. Si por ejemplo, a la mitad del periodo de simulación el gobierno decide implementar un nuevo programa educativo que hace más eficiente el gasto, es evidente que el gasto requerido va a ser menor dada esta mejor eficiencia.

No obstante, lejos de crear obstáculos, éstos detalles enriquecen el análisis que se debe hacer al respecto. Ampliar más allá de la dimensión monetaria el estudio parece ser una tarea pendiente.

Como bien señalan Beltrán et. al. (2005) este tipo de análisis constituyen una nueva forma examinar el hecho, aunque con sus limitaciones, de una manera integral. Ello no deja de proporcionar una poderosa herramienta a los diseñadores de política. Referente a la agenda de investigación, una obvia limitación al análisis es la disponibilidad de información referida a los programas sectoriales que se necesitan para su posterior implementación. Las variables de política utilizadas en el análisis provienen de estimaciones de las intervenciones hechas a partir de encuestas de hogares. Se necesita evaluar las diferentes opciones de programas que tienen a la mano los diseñadores de política, su distinta eficiencia, así como la intensidad sobre un mismo indicador ODM.

A Manera de conclusión

Cabe entender la concepción ODM desde una perspectiva económica. Existen fallas de mercado que deben ser solucionadas para dar paso a un eficiente funcionamiento del mismo.

Si bien el tema se desarrolla en la esfera económica, no puede esperarse que el solo objetivo de crecimiento económico solucione el problema del bienestar. Se debe entender el bienestar como desarrollo, evolución, más que crecimiento.

Distintos trabajos reconocen la necesidad de conjugar políticas sectoriales y mejorar la distribución de los ingresos de cara al cumplimiento de los ODM, resaltando de este modo una perspectiva integral del problema en lugar de limitar la tarea a la reducción de unas pocas cifras.

Los ODM encierran una concepto amplío del desarrollo. Es improbable que las metas sean alcanzadas unas tras otras, su naturaleza interconectada hace que los avances se den de forma paralela. En ese sentido, los resultados deseados serían el reflejo natural de la correcta fusión de las políticas económicas con las sociales.

Como iniciativa, los ODM constituyen una primera aproximación al problema del bienestar aún con sus limitaciones. Se pretende mejorar el análisis más allá de su dimensión monetaria.

Bibliografía

Beltrán, A. Castro, J. Vásquez, E. y Yamada, G. (2004a) “Armando un rompecabezas pro-pobre para el Perú del 2015” Mimeo.

Beltrán, A. Castro, J. Vásquez, E. y Yamada, G. (2004b) “Objetivos de Desarrollo del Milenio en el Perú: Alcanzando las Metas” PNUD

Beltrán, A. Castro, J. Vásquez, E. y Yamada, G. (2005) “A Systemic Assessment of MDG Achievement: The Case of Guatemala” CIUP. Mimeo.

Casas, C. y Yamada, G. (2005) “Medición de impacto en el nivel de vida de la población del desempeño macroeconómico para el período 2001-2004” Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Economist (2004) “Ends without means” Finance & Economics. 9 de Setiembre de 2004, de la edición impresa.

Economist (2005a) “Whatever it takes” Global Agenda. 18 de Enero de 2005, de la edición impresa.

Economist (2005b) “Aspiration and obligations” Finance & Economics. 8 de Setiembre de 2005, de la edición impresa.

Economist (2005c) “New thinking about an old problem” Latin America. 15 de Setiembre de 2005, de la edición impresa.

Economist (2005d) “Not always with us” Opinion. 15 de Setiembre de 2005, de la edición impresa.

Lofgren, H. y Diaz-Bonilla, C. (2005) “An Ethiopian Strategy for Achieving the Millennium Development Goals: Simulatios with the MAMS model” DECGP, Banco Mundial. Mimeo.

PNUD (2004). “Hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio: Un compromiso para acabar con la pobreza, la desigualdad y la exclusión” ONU – Perú

Vasquez, E; Aramburu, C; Figueroa C y Parodi, C(2004).Gerencia Social; Univ. del

Pacífico-IDRC, Lima 2000.

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[1] Evidentemente, de lo contrario la ciencia económica sería próxima a la astronomía, en que un grupo de científicos se limitaría a examinar de manera exhaustiva el comportamiento maximizador de los individuos (el movimiento de las estrellas), sin ninguna posibilidad de aplicación e intervención en ese orden.

[2] Quizá si le interesa como mercado potencial, pero desviando simplemente su orientación, puede encontrar un mercado que le permita maximizar. Se beneficia, claro, pero Chuschi sigue siendo pobre.