La densidad del Estado para el Desarrollo Humano
Javier M. Iguíñiz Echeverría*
El Informe publicado por el PNUD el mes de marzo de este año 2010 sobre desarrollo humano ha dado lugar a amplios comentarios. Una novedad, de gran interés práctico, es la estimación del indicador, más conocido, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) para las cuencas hidrográficas del país. El manejo del agua y otros asuntos se beneficiarán al poner de relieve las diferencias entre las cuencas y entre sus partes altas y bajas. Conceptualmente, la principal novedad es la definición y medición de la acción del Estado en las provincias del Perú. Esa acción da lugar a un concepto, el de “densidad del estado”. En lo que sigue presentamos algunas notas sobre su significado. ¿En qué consiste y cómo se llega a ese concepto?
Los servicios sociales del Estado
El Estado tiene muchas funciones importantes y su presencia en el territorio nacional y en el exterior debe ser evaluada de acuerdo a la particular función que se prioriza en el estudio. Puede, por ello, haber diversas densidades del Estado. En el reciente Informe del PNUD en el Perú la función escogida es la de proveer servicios sociales básicos a la población. No se trata, por ejemplo, de la presencia estatal asociada a la defensa nacional que nos llevaría a registrar las guarniciones militares y otras formas de presencia.
Para el desarrollo humano y por derecho
El objetivo de la provisión de servicios básicos puede ser también diverso. Podría ser, por ejemplo, el interés estatal en esos servicios básicos fuera responder a una demanda social y prestigiarse políticamente, o asegurar una mejor defensa nacional en caso de invasión, o evitar la violencia interna, o preparar la mano de obra para las empresas del futuro. En el Informe, y siguiendo una pauta ya establecida en los pasados 20 años a nivel de la sede del PNUD en Nueva York, el objetivo primordial es el desarrollo humano como fin valioso en sí mismo, y no como medio, aunque sin duda esto último es también muy importante. Esa distinción es clave porque el Estado operaría de manera parcialmente distinta con esos servicios si es que el objetivo fuera producir “capital humano” o “armas humanas” o mano humana de obra. Esta aproximación y esos deslindes nos ayudan a recordar que estamos tratando de derechos inherentes a las personas y no de seres humanos como insumos para el desarrollo o la seguridad.
Lo que el Estado hace
La presencia del Estado para cada función estatal puede ser evaluada de distintas maneras. Si, por ejemplo, fuera nuestro interés registrar y evaluar la presencia territorial del Estado para la defensa nacional no tendríamos que esperar y menos provocar que hubiera una guerra para evaluar su capacidad operativa y deberíamos conformarnos con un registro de las instalaciones, equipos, calificación de personal, logística, etc. Quizá con algún simulacro de operación en mayor o menor escala, pero nunca con la guerra real.
Mencionar lo anterior es importante porque en el caso de los servicios sociales lo ideal en cuanto a evaluación es algo más factible. Esto es, en principio se puede registrar la acción del Estado, su práctica operativa mientras realiza su labor. Aún así, esa no es la forma en que se evalúan comúnmente las actividades estatales. Entre las más comunes están la de medir el presupuesto gastado, o el personal asignado, o la existencia de oficinas públicas, o los insumos adquiridos por éstas. Pero eso no equivale a medir la actividad misma de entregar el servicio. En todos estos casos no ocurre la efectiva provisión del servicio que es lo que, en definitiva, interesa a la población.
Densidad del Estado
Es a facilitar el registro y evaluación de esta provisión efectiva a lo que aspira el Índice de Densidad del Estado (IDE). Con ese objetivo en mente no interesaría tanto la existencia de instalaciones públicas que indican la “presencia” del Estado, tampoco los recursos en términos de insumos entregados las escuelas o postas, ni siquiera el personal asignado y en su plaza puestos por el Estado. Lo que realmente interesa y es lo que está en la definición de la “densidad” es lo que el Estado hace. Más al punto: la densidad del Estado es evaluada en este informe tomando en cuenta lo que hace en el momento de entregar servicios sociales básicos. Para destacar este acento en el hacer, se lee lo siguiente: “La densidad del Estado es concebida, en este Informe, como los desempeños o funcionamientos del Estado para garantizar la provisión los servicios básicos…” Esa actividad incluye o debe incluir en principio, la realizada “… directa o indirectamente, a todos los sectores de la sociedad y en todos los lugares del Perú, de manera subsidiaria y redistributiva”. La magnitud de la densidad del Estado y la cifra del índice (IDE) en una determinada circunscripción dependerá, pues, del número y cobertura de servicios que el estado ofrezca en ella.
Tarea por hacer
La gravedad de las intolerables carencias que se detectan en el Informe obliga a una tarea capital que el Informe impulsa y que es la construcción más completa de cifras de lo que el Estado efectivamente entrega. Los intentos estatales de registrar la efectiva provisión de servicios han sido inconclusos y fragmentarios y por eso el Informe, a pesar de todo el apoyo estatal recibido, ha tenido que apoyarse en indicadores imperfectos. Aún así, las cifras dan cuenta de insuficiencias intolerables que la prensa ha recogido bien las semanas pasadas.
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